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21/03/2016

Accord de Paris pour le climat : les efforts de la France ne font que commencer

L’Accord de Paris signé le 12 décembre 2015 à l’issue de la COP21 marque une reconnaissance du problème climatique quasi-universelle et une entente portant sur le régime climatique souhaité de l’après-2020, visant à maintenir l’augmentation des températures en dessous de +2°. Il s’agit d’un point de départ, plutôt que d’un point d’arrivée : si l’Accord établit le cadre d’une discipline collective, c’est aux pays de mettre en place les actions qui assureront un développement sobre en carbone. En France également, le chantier ne fait que commencer pour appliquer la Loi pour la Transition Energétique et la Croissance Verte adoptée en août 2015, mais aussi pour répondre aux engagements de l’Union européenne en matière de justice climatique.

C’est en 2020 que l’Accord de Paris entrera formellement en vigueur, à la condition qu’au moins 55 Parties parmi les 196 signataires de l’Accord[1], représentant 55% des émissions mondiales de gaz à effets de serre, ratifient l’Accord pour l’intégrer à leur législation. D’ici 2020, chaque pays doit donc adapter sa politique nationale afin de tendre vers davantage de sobriété carbone, et de répondre aux exigences d’adaptation, de transparence, de contrôle et d’aides financières prévues par l’Accord. Toutefois, tout pays gardera un droit de rétractation pendant 3 ans après l’entrée en vigueur de l’Accord dans la législation nationale. Un premier bilan mondial est prévu en 2023.

L’objectif de « décarbonisation » prend la forme d’objectifs de réduction des émissions de gaz à effets de serre propres à chaque pays, formulés dans les Contributions Nationales soumises par les pays auprès du Secrétariat de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (UNFCCC), et qui peuvent être révisés (à la hausse uniquement) jusqu’en 2020.

La loi de Transition Energétique française propose des mesures concrètes pour atteindre les objectifs de réduction des émissions …

Avec l’adoption en août 2015 de la loi de Transition Energétique et de croissance verte, la France a fait figure de précurseur dans la mise en place d’un cadre légal visant à réduire les émissions de gaz à effets de serre, et ce en amont de la COP21. Affichant un objectif de réduction des émissions de GES de 40% d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990, la France est en ligne avec les objectifs de la Contribution Nationale de l’Union européenne, en couvrant les mêmes secteurs que la Contribution Nationale de l’Union européenne : énergie, agriculture, déchets et industrie.

Mais l’avance que représente la loi de Transition Energétique provient des mesures et des actions qu’elle met en place, autour de la rénovation du bâtiment, des énergies renouvelables, du transport « propre » et de la réduction des déchets[2]. En effet, le succès de l’Accord signé à Paris repose sur sa transposition en actions nationales concrètes. La mise en place de bornes de recharge électriques et la facilitation des procédures réglementaires accompagnant les nouvelles installations de production d’énergie renouvelable, sont deux exemples de ces mesures concrètes incluses dans la loi de Transition Energétique en France.  

…Toutefois, mener l’action inscrite dans la loi suppose de pouvoir mobiliser les ressources financières nécessaires à la transition vers une économie bas-carbone, publiques et privées.

Plusieurs limites de la loi de finances 2016 ont été relevées au regard de sa capacité à accompagner les objectifs de la loi de Transition Energétique. C’est notamment une réforme de la fiscalité qui est attendue à ce jour pour diriger les ressources vers la croissance verte, et qui comprend par exemple une réforme de la CSPE[3], et le maintien des dépenses fiscales à finalité environnementale. Toutefois, la réforme de la CSPE a été reportée à 2017, et la fiscalité écologique reste à consolider dans l’ensemble du système de taxes français, par rapport à ses homologues européens[4]. Les mesures de la loi de finances 2016 sont essentiellement centrées sur l’habitat, avec la prorogation du crédit d’impôt pour la transition énergétique[5] d’un an supplémentaire, jusqu’au 31 décembre 2016 ; il en va de même pour l’éco-prêt à taux zéro[6].

Au-delà des ressources publiques mobilisées, il est clé de pouvoir mobiliser davantage d’investissement privé. Une étude de la CDC-Climat (2014) estime que les acteurs privés ont fourni 77% des financements climat[7] en 2011. Le prochain chantier du gouvernement pourrait ainsi consister à mettre en place un cadre permettant l’interaction de la sphère financière et de l’économie de la transition énergétique[8] (lire notre article sur le sujet ici).

D’autre part, la loi de Transition Energétique n’aborde pas la question du financement de l’adaptation et de la compensation des dommages climatiques des pays pauvres, un point clé de l’Accord de Paris.

Au-delà de la réduction des émissions de GES nationales, deux autres points majeurs composent l’Accord signé à Paris. D’une part, le contrôle et la transparence de l’action des Etats signataires ; d’autre part, l’assistance des pays développés aux pays pauvres et en développement, afin d’assurer leur adaptation face au changement climatique. Si le premier point constitue un engagement procédural et une rigueur administrative et diplomatique significative, la France est dotée d’institutions assez solides pour participer au mécanisme de contrôle mondial prévu par l’Accord, qui doit être développé par les pays signataires d’ici 2020. En revanche, le financement de l’aide aux pays pauvres, afin de décarboner leur développement et de faire face au changement climatique, ne fait nullement l’objet de la loi de Transition Energétique : c’est pourtant un effort d’au moins 100 milliards de dollars par an auquel la France doit participer, afin de respecter les engagements de l’Union européenne.

La Commission finance la lutte contre le changement climatique à travers son aide publique au développement (hors UE), grâce à des fonds provenant du budget de l’UE et du Fonds Européen de Développement. Au cours de la période 2003‑2012, environ 4,8 milliards d’euros au total ont été versés par la Commission pour financer des « mesures de préparation aux catastrophes liées au changement climatique »[9], et près de 2 milliards d’euros ont été versées en Aide Publique au Développement liée au changement climatique par les institutions européennes en 2013[10].

A l’heure actuelle, la France contribue à 18% au budget communautaire, mais surtout à près de 20% du Fonds Européen de Développement, principal canal de l’aide européenne au développement hors UE. En 2014, l’UE et ses Etats membres ont financé l’adaptation aux conséquences du changement climatique à hauteur de 14,5 milliards d’euros, et le même montant a été mobilisé pour financier la lutte contre le changement climatique (énergies renouvelables, agriculture, etc)[11] ; ce qui indique une très forte augmentation de ce type d’aide.

D’autre part, l’Aide Publique au Développement française se compose des montants engagés dans le Fonds Français pour l’Environnement Mondial et l’Agence Française de Développement (AFD), qui est reconnue par le Fonds Global pour le Climat. L’AFD a annoncé dans un communiqué avoir engagé près de 17 milliards d’euros depuis 2005, dont 2,9 milliards d’euros en 2014, pour le « financement de projets de développement à co-bénéfices climat », « ce qui témoigne de l’importance grandissante des enjeux climat dans ses activités »[12].  

La capacité de la France d’honorer ses engagements en matière de solidarité Nord-Sud est en lien étroit avec la politique étrangère française, et avec la loi de finances française, qui détermine un montant alloué à l’aide publique au développement (APD) chaque année. Or, la dotation à l’APD était en baisse dans la loi de Finances 2016 (2,6 milliards d’euros en 2016, contre 2,77 milliards d’euros en 2015). Pourtant, F. Hollande a formulé l’engagement devant l’ONU[13] le 27 septembre d’augmenter de 4 milliards d’euros l’APD totale versée d’ici 2020[14] (soit un niveau d’APD de 12 milliards d’euros environ, contre quelques 8 milliards d’euros aujourd’hui).

C’est donc une contribution déjà significative qu’il faut pouvoir élever d’ici 2020 et au-delà, non seulement en réallouant l’aide au développement vers le Fonds Global pour le Climat, mais aussi en augmentant son montant total.

Par ailleurs, la fragmentation actuelle du système d’aide internationale ne facilite pas la transparence exigée par l’Accord de Paris. Ainsi, la labélisation des fonds alloués et la communication publique de la répartition des responsabilités pourraient être deux pistes du mécanisme de contrôle des engagements nationaux. Ce mécanisme est à mettre en place suite à l’Accord de Paris, d’ici 2020.

Afin d’assurer la cohérence de son discours d’assistance aux pays en développement, c’est aussi la politique de soutien des entreprises à l’international de la France qui doit s’aligner sur les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Tout comme les projets d’aide publique, le soutien à l’export d’industries polluantes devrait pouvoir être limité, en faveur d’un transfert de technologies propres. L’annonce de l'arrêt «immédiat» de toutes les subventions de la France aux exportations de centrales à charbon sans dispositif anti-CO2, faite le 10 septembre 2015 dernier[15], est un premier pas en ce sens, mais qui mériterait d’être réitéré. La France pourrait éventuellement jouer un rôle moteur de la diversification des financements climat en étendant la taxe sur les transactions financière (TTF) aux opérations les plus spéculatives, comme le réclament plusieurs ONG dont Oxfam ; une mesure cependant laissée de côté pour le moment.

Le cas de la France permet ainsi d’illustrer les composantes du succès de l’Accord, au-delà du texte signé à Paris : un besoin de mesures concrètes pour impacter le tissu économique national, un accompagnement réglementaire afin de mobiliser les financements nécessaires, et une politique extérieure et d’aide au développement pour favoriser la coopération Nord-Sud pour le Climat. Ces différents points, ainsi que la réponse apportée ou attendue aujourd’hui dans le cadre national, sont illustrés dans le tableau de synthèse suivant :

Si la loi de Transition Energétique a posé les bases de l’action nationale, la question de la participation financière publique et privée, et de leur suivi, doit être moteur des prochaines décisions nationales relatives à la lutte contre le réchauffement climatique.

Sia Partners

Notes & sources

[1] 196 Parties représentant 195 pays et l’Union européenne.

[2] Consulter à ce sujet l’article de Sia Partners : « Loi de Transition Energétique : quelle prévision de Croissance Verte ? ».

[3] Contribution au Service Public de l’Électricité, directement incluse dans la facture d’électricité du consommateur.

[4] Les recettes fiscales environnementales représentent 2% du PIB en France, contre une moyenne européenne établie à 2,4%.

[5] Crédit d’impôt pour la transition énergétique : (ce crédit d’impôt s’applique aux dépenses en travaux d’économies d’énergie et d’acquisition d’équipements d’énergie renouvelable) 

[6] Eco-prêt à taux zéro : prêt dont les intérêts sont payés par l’Etat, octroyé sans conditions de ressources.

[7] Les financements dédiés au climat, dans l’étude du CDC, désignent « des financements liés à des réductions d’émissions de GES », dans les industries de l’énergie, le bâtiment, l’industrie, les transports, l’agriculture, les déchets, les forêts et le nucléaire. Ainsi, à l’exception du poste du nucléaire, qui représente une très faible part des financements totaux recensés, ces financements correspondent aux mêmes postes de dépense que ceux prévus par la loi de Transition Energétique.

[8] Voir l’analyse détaillée de Sia Partners dans l’article : « Transition Energétique : comment financer les ambitions françaises ? »

[9] Rapport spécial N°17 de la Cour des Comptes Européenne, 2013, accessible à l’adresse : http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/cont/dv/sr13_17_/sr13_17_fr.pdf

[10] Source : OCDE RioMarkers, Climate-related development finance in 2013, Novembre 2014

[12] Source : Communiqué AFD du 09 juillet 2015, accessible à l’adresse http://www.afd.fr/home/presse-afd/communiques?actuCtnId=128800

[14] Information relayée par le site du gouvernement (http://www.gouvernement.fr/projet-de-loi-de-finances-2016-2966)

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