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30/09/2019

L'éolien terrestre au défi de son acceptabilité locale

Le projet de PPE publié en janvier 2019 envisage un quasi-triplement des capacités installées de production d’électricité des éoliennes terrestres à horizon 2028 :  34,1 à 35,6 GW, avec une cible intermédiaire de 24,6GW en 2023, contre 13,5GW en 2016. Ces objectifs ambitieux pourront s’appuyer sur une baisse significative des coûts de production de la filière. L’ADEME estime en effet que d’ici 2030, le prix du MWh éolien pourra être réduit à 50€, contre 65€ dans les derniers appels d’offre lancés[i]. Pour autant, selon le rapport d’information sur les freins à la transition énergétique déposé à l’Assemblée Nationale le 25 juin 2019, « les freins au développement de l’éolien restent essentiellement liés à un manque d’acceptabilité sociale ». De fait, près de 70% des projets en France font aujourd’hui l’objet de recours, renforçant l’incertitude sur leur mise en œuvre et entrainant des délais et des coûts supplémentaires pour leurs porteurs. Quelles actions mettre en œuvre pour favoriser l’acceptabilité des projets dans leurs territoires d’implantation ?

 

Des risques sociétaux et politiques pesant sur le développement de la filière de l’éolien terrestre

Les mouvements d’opposition à la construction d’infrastructures ne représentent pas un phénomène nouveau dans les sociétés occidentales. Ils ont fait l’objet de travaux sociologiques dans les dernières décennies du 20ème siècle. Kraft et Clary ont ainsi mis en avant en 1991 plusieurs facteurs d’émergence d’opposition à des projets locaux de construction d’infrastructures, incluant notamment la méfiance envers ses porteurs, une vision locale des risques et une évaluation émotionnelle des enjeux[ii].

Pour ce qui concerne plus précisément les projets d’implantation d’éoliennes sur un territoire donné, les critiques formulées par les opposants peuvent être liés selon les contextes à des craintes concernant :

  • Les impacts paysagers
  • Les nuisances sonores
  • La baisse de la valeur des habitations et terrains à proximité
  • Les risques pour la biodiversité
  • Des effets sur la santé humaine

Pour les promoteurs des projets éoliens, la formulation de recours juridiques contre les permis de construire peuvent représenter les risques principaux liés à la formation d’oppositions locales. L’influence de ces mouvements sur les élus locaux et nationaux peut également avoir pour résultats d’affaiblir le soutien politique à la filière.

Des prises de positions récentes ont en effet montré la sensibilité de certaines personnalités politiques aux positions des opposants aux projets d’éoliens terrestre. En mars 2019, le conseil départemental de Charente-Maritime a ainsi adopté un moratoire symbolique d’une durée de deux ans pour l’implantation de nouveaux projets[iii].

Des évolutions réglementaires récentes visent à réduire les impacts des recours contre les projets sur leur durée de réalisation. Un décret ministériel du 29 novembre 2018 a ainsi abouti à la suppression d’un degré de juridiction, en rendant les cours administratives d’appel compétentes en premier et dernier ressort pour examiner les litiges liés aux projets. Un gain de temps pouvant être estimé à plusieurs années pour les porteurs de projet[iv]. Ces mesures ne peuvent cependant prévenir les risques de multiplication des conflits, à mesure du changement d’échelle de la filière de l’éolien terrestre.

 

La difficile conciliation entre le changement d'échelle et l'acceptabilité de l'éolien terrestre

Les contestations des projets devant la justice administrative tendent à progresser. En 2018, près de 70% des permis de construire de projets éoliens faisaient l’objet de recours, contre 50% sur la période 2012-2014. Le passage devant la justice a pour effet de rallonger considérablement la durée des projets : leur durée moyenne est ainsi de 7 à 9 en France, contre de 3 à 4 ans en Allemagne (données antérieures au décret du 29 novembre 2018 visant à accélérer les procédures judiciaires, voir plus haut). [v]

 

À terme, une faible acceptabilité des projets éoliens au niveau local pourrait également avoir pour conséquence de réduire la surface propice à la réalisation de projets, que ce soit en raison d’un durcissement de la réglementation sur leurs conditions d’implantation, ou en décourageant les producteurs à investir dans certains territoires. En 2015, une étude de l’ADEME envisageait un rapport de plus de 1 à 4 entre les différentes tailles de gisements disponibles selon le niveau d’acceptabilité sociale des projets.

 

Au-delà du nombre de projets à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs de la transition énergétique, leurs dimensions peuvent jouer un rôle clé dans l’enclenchement de conflits à des échelles locales. La recherche de réalisation d’économies d’échelle favorise en effet la réalisation de projets de grandes envergures, avec plus d’éoliennes et/ou de puissances et de tailles plus importantes, donnant lieu à des problématiques d’acceptabilité plus fortes. L’adaptation des distances minimales à respecter entre les habitations et les éoliennes en fonction de la taille des mâts fait ainsi partie des revendications des associations anti-éoliennes[vi].

Or, les évolutions récentes des politiques de soutien public à la filière de l’éolien terrestre créent un risque de concentration soudaine des futures nouvelles capacités de production sur certains territoires, avec des impacts potentiellement négatifs sur l’acceptabilité de cette énergie. En effet, seuls les projets de capacités inférieures à 3MW et comprenant moins de six mâts peuvent encore aujourd’hui bénéficier du tarif de rachat. Les projets avec un dimensionnement supérieur sont dorénavant soutenus par des mécanismes d’appels d’offres, avec le risque de favoriser les très grands projets susceptibles de générer des craintes d’autant plus importantes, particulièrement dans des territoires aujourd’hui non familiers avec l’énergie éolienne[vii].

Des leviers pour favoriser l’acceptabilité des projets

Face aux risques sociaux, politiques, juridiques et économiques, plusieurs leviers peuvent être actionnés par les pouvoirs publics et les industriels pour favoriser l’acceptabilité de l’implantation des projets sur un territoire.

La prévention ou le désamorçage des conflits et la promotion de l’image de la filière éolienne auprès de l’opinion publique ne pourra pas se limiter à prouver que les projets ne sont pas indésirables. La filière doit également démontrer qu’ils peuvent apporter un réel bénéfice, notamment financier, aux territoires dans lesquels ils s’implantent et associer de manière réelle et concrète les populations concernées à leur mise en œuvre.

 

Un article écrit par Yann Lesestre

Sia Partners

 

[i] Rapport d’information sur les freins à transition énergétique, déposé à l’Assemblée Nationale le 25/06/2019 et présenté par Julien Dive et Bruno Duvergé

[ii] « Le nimby est mort. Vive la résistance éclairée : le cas de l'opposition à un projet de décharge, Essonne, France », article de Léa Sébastien paru dans Sociologies Pratiques en 2013 (n°27)

[iii] Cette décision politique reste symbolique au regard du pouvoir décisionnaire détenu par le préfet sur l’implantation de projets.

[iv] « Éolien terrestre : le gouvernement publie le décret destiné à accélérer les contentieux », article publié dans Actu-environnement.com, le 03/12/2018

[v] Conclusions du groupe de travail « éolien » du Plan de libération des énergies renouvelables, 18/01/2018

[vi] « Vent de fronde contre l’éolien », Vincent Kranen, LCP.fr, 17/01/2019

[vii] L’acceptabilité des projets apparait supérieure dans les territoires où des éoliennes ont déjà été construites. Illustration avec le contexte allemand :  “Limits to growth: Resistance against wind power in Germany”, article publié dans CleanEnergyWire, 27/03/2019

[viii] Suite à la directive sur les énergies renouvelables adoptées en décembre 2018. Les « Communautés d’énergies renouvelables » (CER) doivent être contrôlées par des actionnaires ou membres se trouvant à proximité de projets énergétiques (production, autoconsommation, stockage, fourniture, …) et avoir des finalités autres que la recherche du profit, tels que des avantages environnementaux, économiques ou sociaux pour leurs membres. Les États membres doivent leur donner aux CER l’accès aux marchés de l’énergie pertinents et leur permettre de participer aux régimes d’aide disponibles.

[ix] Un sondage Finance participative France de 2019 indique que 45 à 66% des personnes interrogées ayant participé à une campagne de crowdfunding ont une opinion « beaucoup plus positive » des projets d’énergie renouvelables à la suite de leurs investissements.

[x] Bonus de 1 à 3 €/MWh applicable si au moins 40% des fonds propres ou 40% du financement proviennent de 20 personnes résidant dans le département d’implantation du projet ou dans des départements limitrophes, et/ou si ces fonds ou ce financement proviennent totalement ou partiellement d’une ou plusieurs collectivités. Un malus de 3 €/MWh est appliqué si ces critères ne sont pas respectés sur une durée de trois ans à compter de la date de réalisation du projet.

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