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01/04/2019

La précarité énergétique à l'ordre du jour du paquet européen "Energie Propre" : un vaste chantier à mener d'ici 2021

A la suite du paquet « Energie-Climat » adopté en 2009 fixant les objectifs de la Commission européenne en matière d’énergies renouvelables, d’efficacité énergétique et de réduction des gaz à effet de serre à horizon 2020, l’Union européenne élabore aujourd’hui un nouveau paquet dit « Energie propre » (ou dans sa version longue « Energie propre pour tous les Européens »)  pour la période 2021-2030.
Parmi les évolutions notables, il faut citer la volonté de l’Union européenne de faire de la prise en compte de la problématique de précarité énergétique une obligation pour ses Etats membres . Jusqu’à présent, celle-ci n’était en partie adressée que sous l’angle des « consommateurs vulnérables »  ou de « la lutte contre l’exclusion sociale […] et la protection de la santé humaine » .
Sia Partners présente ici une synthèse des dispositions actuellement prévues et revient sur les enjeux qui en découlent pour les Etas membres.

Implications pour les Etats membres et calendrier d’adoption

Ces nouvelles dispositions liées à la précarité énergétique requièrent pour chaque Etat membre de :

1. Mettre en place des reportings spécifiques sur la précarité énergétique et le nombre de ménages en situation de précarité énergétique dans les Rapports d’avancement nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat
2. Prendre en compte la précarité énergétique dans la conception des mécanismes d’obligation en matière d’efficacité énergétique et des mesures alternatives
3. Fournir un aperçu des actions nationales pertinentes contribuant à atténuer la précarité énergétique intégré à la stratégie de rénovation à long terme à horizon 2050 (avec des jalons en 2030 et 2040)

Dans le cadre de la lutte contre la précarité énergétique, l’Union européenne ne fixe aucun objectif chiffré, autre que celui de l’efficacité énergétique, mais indique des axes d’action prioritaires pour les Etats membres. Le principe de subsidiarité, principe fondateur de l’Union, requiert que les problèmes soient toujours adressés au niveau le plus pertinent (local, national ou supranational). Ce sont donc les Etats membres, qui de concert avec les acteurs locaux et sectorisés, peuvent prendre des mesures ciblées et plus adaptées aux spécificités locales.

Sur les huit textes composant le paquet « Energie propre », quatre ont été adoptés au niveau européen. Parmi ces quatre textes se trouvent la Directive relative à la performance énergétique des bâtiments, la Directive relative à l’efficacité énergétique et le Règlement sur la gouvernance de l’Union de l’Energie qui sont à l’origine des nouvelles dispositions citées ci-dessus. Si le règlement est d’application directe, les dispositions contenues dans les Directives devront d’abord être transposées en droit national avant d’être appliquées. Les Etats membres ont un délai de 18 mois pour transposer les directives[i], c’est-à-dire d’ici janvier à mai 2020.

Les quatre autres textes du paquet ont fait l’objet d’un accord politique, mais restent à adopter par le Parlement et le Conseil européens, alors que l’échéance du 1er Janvier 2021, début de la période couverte par le paquet « Energie propre », se rapproche.

 

 

 

 

Détails des nouvelles dispositions

Reportings et indicateurs sur le nombre de ménages en situation de précarité énergétique

« Les États membres [doivent inclure] dans [leurs] rapports d’avancement nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat des informations sur la concrétisation des objectifs et mesures suivants : […]  (e) les objectifs généraux nationaux en rapport avec la précarité énergétique, et notamment le nombre de ménages en situation de précarité énergétique ».

Article 21, Règlement sur la gouvernance de l’Union de l’Energie de 2018[ii]

 

 « Les États membres définissent une série de critères destinés à mesurer la précarité énergétique. Les États membres contrôlent en permanence le nombre de ménages en situation de précarité énergétique et font rapport sur l’évolution de la précarité énergétique et sur les mesures prises pour prévenir ce risque à la Commission tous les deux ans, dans le cadre de leurs rapports d’avancement nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat conformément à l’article 21 du Règlement relatif à la gouvernance tel que proposé par le document COM(2016)759. »

Nouvel article 29 dédié à la précarité énergétique, Proposition de 2017 de la Directive concernant les règles communes pour le marché intérieur de l’électricité

 

Désormais, les rapports nationaux devront inclure une section spécifique sur les objectifs et indicateurs liés à la précarité énergétique. Les Etats membres devront les actualiser tous les deux ans. Cette disposition est rappelée aussi dans la Directive encadrant le marché intérieur de l’électricité avec l’ajout d’un article dédié à la précarité énergétique (Article 29) alors que la notion même de « précarité » n’apparaissait pas dans la version de 2009[iii].

Dans la pratique, cette disposition se traduit par l’exigence de reportings biannuels sur l’évolution de la précarité énergétique dans chaque Etat membre.

De tels reportings requièrent des indicateurs chiffrés. Or, à l’heure actuelle, la précarité énergétique souffre d’un véritable manque de visibilité et aucune enquête d’envergure n’a encore été menée avec pour sujet principal la précarité énergétique au niveau européen[iv]. Les Etats membres ont la possibilité de s’appuyer sur des enquêtes plus larges, telles que l’étude globale EU-SILC[v] sur les conditions de vie des Européens, mais certaines données pertinentes ne seront plus collectées. Par exemple, l’indicateur d’équipement en air conditionné n’est plus repris depuis 2007, et celui sur la capacité d’un foyer à être au frais pendant l’été sera abandonné après 2020[vi].

En outre, les données existantes ne permettent pas de couvrir tous les aspects de la précarité énergétique. Celle-ci recouvre en effet plusieurs réalités : certains ménages présentent une facture d’énergie disproportionnée par rapport à leurs revenus tandis que d’autres sont en situation de privation et, pour pouvoir honorer leurs factures, consomment moins que ce qui est nécessaire pour des conditions de vie décentes. Certains voient leur accès à l’énergie coupé, là où d’autres continuent d’en bénéficier mais font part de leurs difficultés importantes à payer leurs factures.

Se pose donc la question de la définition-même de la précarité énergétique. Malgré le lancement de l’Observatoire Européen de la Précarité Energétique et les premiers travaux sur le sujet, l’Union européenne ne s’est toujours pas dotée d’une définition supranationale.

Au niveau des Etats membres, seuls huit pays ont adopté une définition : 5 ont une définition officielle (le Royaume-Uni – ou plus précisément l’Angleterre, l’Ecosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord –, cela faisant partie des compétences dévolues, la France, l’Irlande, Chypre et la Slovaquie) et 3 autres ont une définition encore non-officielle (l’Autriche, l’Italie et Malte). D’autres, notamment via des initiatives non-étatiques, disposent d’ores et déjà d’indicateurs sur la précarité énergétique sans avoir pour autant adopté de définition officielle, comme la Belgique avec le Baromètre de la précarité énergétique publié par la Fondation Roi Baudouin.

Le tableau brossé par ces nouveaux reportings risque ainsi d’être fort contrasté, d’une part à cause des différences d’état d’avancement entre les Etats membres, et d'autre part du fait de la diversité des définitions possibles de la précarité énergétique (catégorie de personnes, ménages avec des bas revenus, taux d’effort énergétique[vii] ou part du revenu consacré aux besoins énergétiques, conditions de vie, ressenti du froid ou du chaud dans l’habitation, etc.).

 

Pour respecter ces nouvelles obligations et s’atteler à ce vaste chantier, les Etats membres devront ainsi :

1. Se doter d’une définition de la précarité énergétique au niveau national ou en analyser la pertinence pour les Etats membres qui en sont déjà dotés
2. Construire des indicateurs dédiés pour suivre l’évolution de la précarité énergétique sur le territoire de chaque Etat
3. Effectuer une actualisation régulière de ces indicateurs pour suivre la tendance et évaluer la capacité à tenir les objectifs fixés en termes de réduction du nombre de ménages en situation de précarité énergétique.

 

Prise en compte de la précarité énergétique dans les mécanismes d’obligation en matière d’efficacité énergétique et les mesures alternatives

 « Dans le cadre du mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique, les Etats membres [doivent inclure] des exigences ayant une finalité sociale dans les obligations qu’ils imposent en matière d’économies d’énergie, notamment en exigeant qu’une partie des mesures d’efficacité énergétique soit mise en œuvre en priorité en faveur des ménages en situation de précarité énergétique et dans les logements sociaux. »

Article 7bis, Directive relative à l’efficacité énergétique de 2018

« Dans la conception des mesures alternatives de politique publique permettant de réaliser des économies d’énergie, [ils] tiennent compte de l’effet produit sur les ménages en situation de précarité énergétique. »

Article 7ter, Directive relative à l’efficacité énergétique de 2018

 

Les mécanismes d’obligation et mesures alternatives pour plus d’efficacité énergétique étaient déjà inscrits dans la Directive européenne d’efficacité énergétique dans sa version de 2012[viii], mais les précisions sur la prise en compte de la précarité énergétique sont nouvelles. Une partie de ces mécanismes et mesures alternatives doit désormais cibler les ménages en situation de précarité énergétique et les logements sociaux.

En conséquence, les Etats membres devront tous réaliser un audit de leurs mécanismes d’obligation pour juger de leur pertinence à l’aune de ces nouveaux impératifs : ces mécanismes permettent-ils d’adresser la problématique de la précarité énergétique ? Peuvent-ils être améliorés ? Ont-ils des effets de bord au détriment des ménages en situation de précarité énergétique ?

En parallèle, un état des lieux des mesures alternatives existantes – et notamment des dispositifs ailleurs en Europe – peut aussi être réalisé afin de disposer de tous les éléments nécessaires au moment de modifier l’existant voire de concevoir de nouvelles mesures intégrant la problématique de la précarité énergétique.

Par exemple, le mécanisme des certificats d’économie d’énergie (CEE) est le mécanisme d’obligation en matière d’efficacité énergétique en France (voir notre article ici). Depuis 2016, des CEE précarité énergétique ont été créés afin d’inciter certains acteurs (fournisseurs, collectivités, bailleurs sociaux) à proposer des offres spécifiques pour les ménages en situation de précarité énergétique. Un mécanisme similaire existe aussi au Royaume-Uni. Un renforcement de ces objectifs ou une transposition de ce mécanisme dans un autre Etat membre pourrait être une des réponses aux obligations du paquet « Energie propre ». Chaque Etat membre est aussi libre de mettre en place des mécanismes ou mesures inédits, plus adaptés à leur situation nationale ou intégrant les retours d’expérience.

Il est à noter qu’aucun pourcentage ou volume de mesures visant à réduire la précarité énergétique n’est spécifié par l’Union européenne. L’effort à allouer pour lutter contre cette problématique dans le cadre de l’efficacité énergétique est donc laissé à la libre appréciation de chaque Etat membre.

 

En résumé, pour répondre à ces nouvelles exigences sur les mécanismes d’efficacité énergétique et mesures alternatives, les Etats membres devront :

1. Réaliser un état des lieux des mécanismes et des mesures alternatives existants au niveau national, ainsi qu’au niveau européen dans une optique de benchmark
2. Analyser la pertinence des mécanismes et mesures alternatives existants pour cibler et améliorer la situation des ménages en situation de précarité énergétique
3. Elaborer de nouveaux mécanismes et mesures alternatives dédiés et/ou intégrer la précarité énergétique dans l’existant

Dans cette optique, l’enjeu de la définition de la précarité énergétique reste évidemment crucial.

 

Un aperçu des politiques et des actions pertinentes dans la stratégie de rénovation des bâtiments contribuant à atténuer la précarité énergétique

« Chaque Etat membre établit une stratégie de rénovation à long terme pour soutenir la rénovation du parc national de bâtiments résidentiels et non résidentiels, tant publics que privés, en vue de la constitution d’un parc immobilier à haute efficacité énergétique et décarboné d’ici à 2050, facilitant ainsi la transformation rentable de bâtiments existants en bâtiments dont la consommation d’énergie est quasi nulle. Chaque stratégie de rénovation à long terme est présentée conformément aux obligations de planification et d’information applicables et comprend : […] un aperçu des politiques et des actions ciblant les segments les moins performants du parc immobilier national, les dilemmes de divergence d’intérêts et les défaillances du marché, ainsi qu’une brève présentation des actions nationales pertinentes qui contribuent à atténuer la précarité énergétique. »

Article 2bis, Directive relative à la performance énergétique des bâtiments de 2018

 

Cette exigence était précédemment inscrite à l’article 4 de la Directive relative à l’efficacité énergétique de 2012, sans mention de la précarité énergétique. Désormais, l’efficacité énergétique des bâtiments fait l’objet d’un texte législatif européen à part entière afin de prendre en compte l’importance du secteur du bâtiment, premier émetteur de gaz à effet de serre (40%). Certains bâtiments sont en effet qualifiés de « passoires énergétiques »[ix] (voir notre article ici).

Les premières versions des stratégies de rénovation à long terme datent de 2014. Elles sont mises à jour tous les trois ans pour les horizons 2030, 2040 et 2050. Suite à l’ajout de cette disposition, les Etats membres devront y recenser leurs bonnes pratiques dans la stratégie de rénovation des bâtiments contribuant à atténuer la précarité énergétique.

Pour ce faire, les Etats membres devront effectuer un état des lieux des actions nationales, c’est-à-dire à la fois des politiques publiques, dispositions législatives et réglementaires, incitant à la rénovation des bâtiments publics ou privés tout en réduisant les problématiques de précarité énergétique qui touchent de nombreux ménages. Par exemple, un renforcement des standards dans les logements sociaux pourrait amener les bailleurs sociaux à investir. D’autres mesures observées aujourd’hui dans les Etats membres prennent la forme d’incitations financières (crédit d’impôt ou prime) : elles peuvent être attribuées dans le cadre d’une rénovation énergétique totale ou partielle du bâtiment (par exemple : isolation), ou plus spécifiquement pour un changement de mode de chauffage (par exemple : passage d’une chaudière au fioul à une chaudière au gaz naturel).

En parallèle de cet exercice national, les Etats membres pourront également réaliser un benchmark européen des actions pour la performance énergétique des bâtiments afin d’enrichir leur portefeuille de mesures.

Enfin, pour suivre la réalisation des objectifs nationaux fixés dans la stratégie nationale de rénovation des bâtiments à horizon 2030, 2040 et 2050 et notamment la pertinence dans le temps des actions retenues, des indicateurs sont à mettre en place et à actualiser régulièrement. En fonction de la définition retenue pour la précarité énergétique, de tels indicateurs pourraient être, par exemple, le taux annuel de rénovation des logements sociaux ou des logements loués/possédés par des foyers avec un revenu inférieur à x % du revenu médian.

Cependant, à nouveau, aucun objectif chiffré n’est fixé au niveau européen mis à part celui non contraignant de 32,5% d’efficacité énergétique, et aucune indication n’est donnée sur l’état actuel de la situation à atténuer. Une définition de la précarité énergétique semble aussi nécessaire afin de pouvoir cibler ses sources dans les bâtiments composant le parc immobilier, et in fine évaluer les impacts réels de ces actions de rénovation. En outre, la rénovation des logements des ménages modestes est particulièrement complexe, du fait de la complexité du marché, des intérêts parfois divergents entre propriétaires et locataires, et de l’accès au financement.

 

Pour établir au mieux le recensement des actions nationales pertinentes de rénovation énergétique des bâtiments contribuant à atténuer la précarité énergétique, les Etats membres devront ainsi :

1. Réaliser un état des lieux des politiques publiques et des actions nationales existantes dans ce secteur
2. Cibler les sources de précarité énergétique dans le secteur du bâtiment afin d’évaluer les actions existantes et/ou en développer de nouvelles en fonction des considérations techniques telles que le chauffage ou l’isolation, mais aussi des populations vulnérables, des freins à la rénovation, etc.
3. Mettre en place un reporting régulier pour suivre l’impact de ces politiques

 

 

 

 

Un vaste chantier à mener d’ici janvier 2021

Les impacts de ces dispositions sont donc multiples et multiformes. Au premier rang, les Etats doivent transposer ces nouvelles obligations dans leur droit national[x] et conduire les travaux nécessaires pour y répondre. Pour cela, une autorité compétente au niveau national doit être désignée pour coordonner et devenir référente sur ce dossier.

La précarité énergétique doit également être mise à l’agenda politique. Ces nouvelles dispositions nécessitent de réunir autour de la table tous les acteurs impliqués de près ou de loin dans la lutte contre ce fléau : pouvoirs publics, centres de recherche, associations, énergéticiens (gestionnaires de réseaux et fournisseurs), régulateurs, bailleurs sociaux, entreprises du BTP, etc. Leur rôle sera à la fois de façonner une définition de la précarité énergétique qui tient compte de ses réalités multiples et d’identifier les actions et politiques publiques à mener.

Cette base de consultation large est d’autant plus indispensable que chaque Etat membre dispose de deux leviers pour agir sur les problématiques précarité énergétique :

- Par des politiques sociales, qui visent à améliorer la sécurité sociale des populations. Il s’agit par exemple des logements sociaux ou des tarifs sociaux.
- Par des politiques sectorisées, qui sont ici spécifiques à l’énergie, telles que les projets Habiter Mieux en France ou l’Energy savers project en Belgique.

En conclusion, les nouvelles dispositions adoptées ou en cours d’adoption avec le Paquet « Energie Propre » créent de nouvelles responsabilités pour les Etats membres dans la lutte contre la précarité énergétique. D’ici janvier 2021, ceux-ci devront mettre en place un reporting sur l’évolution du nombre de ménages en précarité énergétique, prendre en compte cette dimension dans les mécanismes d’obligation en matière d’efficacité énergétique et prévoir un aperçu des politiques et actions de rénovation des bâtiments contribuant à atténuer la précarité énergétique.

La première étape de ce vaste chantier doit consister à mieux définir la notion de précarité énergétique, étape-clé pour la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions. Elle devra rapidement être suivie d’une réflexion sur les actions concrètes à implémenter et ou renforcer. L’enjeu est d’autant plus important que la nouvelle Directive sur les règles communes du marché intérieur de l’électricité rappelle que les tarifs sociaux pour les consommateurs vulnérables doivent rester une « réglementation tarifaire transitoire »[xi], et donc amener à disparaître in fine. Que ce soit pour alimenter les réflexions sur la problématique de la précarité énergétique, évaluer les moyens nécessaires, ou concrétiser la mise en œuvre des mesures à venir, le concours des différents acteurs semble essentiel.

 

Téléchargez l'analyse complète en cliquant ici.

 

Contacts et auteurs :

Alexandre Viviers

Manager

+32 471 675 106

alexandre.viviers@sia-partners.com

 

Rebecca Bielmann

Consultante

+33 638 193 387

rebecca.bielmann@sia-partners.com

 

Sources et Références :


[i] Sauf mention contraire dans la Directive

[ii] L’annexe 1 de la dernière mouture du Règlement sur la gouvernance de l’Union de l’Energie définit le plan à adopter pour la rédaction des rapports d’avancement : les « objectifs généraux nationaux en matière de précarité énergétique, avec le calendrier de réalisation des objectifs » font l’objet d’une paragraphe 2.4.4 intégrée à la partie sur les objectifs généraux et spécifiques liés à la dimension « marché intérieur de l’énergie » ; puis les « politiques et des mesures visant à atteindre les objectifs fixés au point 2.4.4 » au paragraphe 3.4.4 « Précarité énergétique » sont incluses dans la partie 3 sur les politiques et mesures liées à la dimension « marché intérieur de l’énergie ».

[iii] Directive 2009/72/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité

[iv] Thomsov Harriet, et Stefan Bouzarovski, 2018. Adressing Energy Poverty in the EU : State of play and action, Rapport de l’Observatoire européen de la Précarité Energétique

[v] European Statistics on Income and Living Conditions

[vi] Ibid.

[vii] Le TEE (Taux d’Effort Energétique) est un des trois indicateurs utilisés par l’ONPE (Observatoire National de la Précarité Energétique) en France : « tout foyer consacrant plus de 10% de son revenu aux dépenses énergétiques, et appartenant aux 3 premiers déciles de revenus (les 30% de Français les plus pauvres), est considéré en situation de précarité énergétique. » [Source : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/lutte-contre-precarite-energetique]

[viii] Directive 2012/27/UE relative à l’efficacité énergétique

[ix] Logements particulièrement énergivores, ayant une consommation d’énergie de plus de 330 kWh/m2/an.

[x] Pour celles contenues dans une Directive (efficacité énergétique ou rénovation énergétique des bâtiments par exemple). Les dispositions du Règlement de la Gouvernance de l’Energie sont d’application directe.

[xi] Proposition d’avril 2017 de Directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (refonte)

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