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02/02/2017

Les disparités de la gestion des déchets sur le territoire national face aux objectifs réglementaires

En France, les engagements pris par la filière de gestion des déchets se sont accentués dans le cadre du Grenelle de l’Environnement à la fin des années 2000. Les objectifs fixés en 2008 ont été atteints en 2012 avec -7% de production de déchets ménagers et assimilés, et une réduction des déchets partant en incinération ou stockage de 17%, soit un objectif dépassé de 2%. Toutefois, aujourd’hui, face à une hétérogénéité de gestion du territoire et une filière en pleine mutation, l’atteinte des objectifs ambitieux fixés pour 2020 reste incertaine.

Les réussites des premiers programmes nationaux

La directive cadre déchets de 2008 (2008-98/CE) a été le texte précurseur du plan de prévention national en matière de déchets. Cette directive fixe une hiérarchie dans la gestion des déchets, privilégiant dans l’ordre le réemploi, le recyclage, puis la valorisation énergétique. Dans la continuité de cette directive, le Grenelle de l’Environnement II en 2010 a précisé ces objectifs selon trois axes[i] : réduire les déchets à la source, taxer la mise en décharge et l’incinération, et valoriser les déchets.

C’est le plan d’action national sur les déchets 2009-2012 qui a défini les orientations pour la mise en œuvre de ces objectifs. Deux grands enjeux prédominaient : le renforcement de la prévention de la production de déchet, et le recyclage. Les moyens mis en œuvre par le plan d’action comprenaient notamment l’introduction d’une part variable dans la tarification des déchets, l’appui sur les filières de « responsabilités élargies du producteur » (pour en savoir plus sur ce mécanisme, consultez notre analyse), le renforcement du plan national de soutien au compostage domestique de 2006 ainsi qu’une meilleure gestion des déchets du BTP.

En termes de résultats, la réduction de 7% des déchets ménagers et assimilés a été atteinte dès 2012[ii] notamment grâce à la division par neuf du nombre de sacs en caisse et le succès de l’opération « Stop Pub ». D’autre part, l’objectif de diminution du stockage et d’incinération a été dépassé de 2%. Les actions de prévention menées ont certainement contribué à ces évolutions, toutefois les baisses observées sont également liées aux difficultés économiques de cette période, et le bilan est à nuancer car le taux de stockage reste à 32% en 2012.

On note également que le taux de valorisation des matières organiques est lui aussi l’objet d’un bilan positif avec un objectif dépassé de 4%iii. Les filières de valorisation des déchets se sont développées pour répondre aux objectifs du Grenelle : entre 2000 et 2010, les tonnages reçus par les centres de tri ont augmenté de 70% et la valorisation de matière à l’issue du tri de 48%. Cette tendance s’est ralentie et stabilisée à partir de 2012 au regard des flux produits[iii].

Bien que les objectifs du Grenelle aient été atteints au niveau national en 2012, des disparités territoriales sont observées, comme par exemple la mise en place de Programmes Locaux de Prévention (PLP), qui ne couvrait que 66 % de la population en 2014ii. Afin d’améliorer ce taux, la mise en œuvre d’un PLP par les collectivités en charge de la collecte ou du traitement des déchets est devenue obligatoire au 15 juin 2015 et doit faire l’objet d’un bilan annuel mis à la disposition du public (article L.541-15-1 modifié par la loi du 12 juillet 2010).

De nouveaux objectifs, plus ambitieux, ont été fixés à horizon 2020, et inscrits dans la loi de Transition Energétique pour la Croissance Verte. Ils incluent la réduction de 10% des déchets ménagers assimilés produits par habitant par rapport à 2010, une valorisation des déchets non dangereux (hors inertes) à hauteur de 55% en 2020 et de 60% en 2025, mais aussi une réduction de 30% des tonnages mis en décharges en 2020 et de 50% en 2025. A cela s’ajoute l’objectif d’harmonisation des consignes de tri, un enjeu majeur pour l’uniformisation du mode de gestion des déchets sur le territoire. Cette harmonisation permettrait notamment la réalisation de campagnes de communication nationales pour informer et sensibiliser le public, une action qui reste impossible actuellement.

Ces nouveaux objectifs questionnent le fonctionnement même de la filière, au niveau structurel et organisationnel, étant données des disparités territoriales en matière de financement de la réduction et de la valorisation des déchets, et le manque d’harmonisation des responsabilités publiques.

 

Un mode de financement démontrant le manque d’uniformité sur le territoire

Les évolutions du cadre règlementaire n’ont pas entrainé avec elles une refonte complète des mécanismes de financement, ce qui a entraîné une accentuation des disparités sur le territoire en matière de gestion des déchets. Ces financements permettent de répondre aux coûts de la collecte et du traitement des déchets de toute source (administrations publiques, ménages et entreprises). Les collectivités chargées du service public de gestion des déchets ont le choix entre trois modes de financement principaux :

  • La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Basée sur le foncier bâti, elle est collectée auprès des propriétaires et entreprises, et représente 6,8 milliards d’euros en 2012iv. Celle-ci peut-être couplée avec la redevance spéciale (RS, payée par les producteurs de déchets dans le cas de déchets non ménagers collectés et traités par la collectivité) ;
  • La redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). Elle est collectée auprès d’un occupant d’un logement en contrepartie d’un service rendu, son montant total s’élève à 629 millions d’euros en 2012iv ;
  • Les recettes du budget général de la collectivité, financées par les taxes directes locales, représentent une part beaucoup plus faible du financement.

Les collectivités reçoivent également des aides publiques (ADEME, région, département…) qui ont représenté 152 millions d’euros en 2012 et des soutiens versés par les éco-organismes (Eco-Emballages, Adelphe…) soit 630 millions d’euros en 2012iv. Une petite partie de leur financement peut également être issue des recettes liées à la vente de ressources (matériaux issus du tri, énergie ou compost).

Le financement par la TEOM est largement prédominant et couvre 90% de la population. La TEOM et la REOM représentent 80 % du financement de la dépense courante de gestion des déchets municipaux en 2011.

Des disparités territoriales se sont développées avec la diversification des mécanismes de financement de la gestion des déchets, comme l’illustre le mécanisme de « tarification incitative ».

Depuis 1997, une part variable dite « tarification incitative » peut être appliquée à la REOM ; elle peut aussi être appliquée à la TEOM depuis 2012. Elle a pour but d’inciter la réduction des ordures ménagères et le meilleur tri des déchets. Selon la loi finance 2012, cette taxe peut être calculée « sur la quantité et éventuellement la nature des déchets produits, exprimée en volume, en poids ou en nombre d’enlèvements ». La part incitative maximale doit être comprise entre 10 et 45 % du produit total de la taxe[iv].

Une étude de l’ADEME[v] montre que les collectivités ayant mis en place cette tarification en 2012-2013 ont observé une baisse supplémentaire des déchets non triés de 32% en comparaison à un groupe témoin sans taxe incitative, et une augmentation des déchets triés de 30%, des résultats très encourageants.

Cette tarification a pourtant connu un développement tardif, et ne touchait ainsi que 600 000 habitants en 2008. Un bilan en 2014 montre qu’elle n’a été appliquée qu’à 6,5% de la population française, soit 6 millions d’habitants, alors qu’une généralisation de la tarification incitative était prévue dès 2014xi.

On constate que les collectivités ayant adopté la tarification incitative sont principalement des zones rurales ou mixtes du nord de la France. Cela peut s’expliquer par le fait que dans ces zones, la gestion des déchets est souvent financée par une redevance. Or, jusqu’en 2012, la redevance était le seul mode à pouvoir comporter une part incitative. D’autre part, dans les zones urbaines où les logements collectifs sont nombreux, la responsabilisation individuelle est plus diffuse car la taxe à payer est divisée entre les utilisateurs d’un immeuble, ce qui peut réduire l’effet d’incitation et donc l’efficacité de la taxe incitative.

La tarification incitative ne revêt pas non plus la même forme partout où elle est appliquée, en raison de la base même de son calcul retenu. Il existe quatre possibilités : un calcul basé sur le nombre de levée des déchets (80% des habitants concernés par cette taxe, couverts en 2014), le poids collecté (11%), le volume collecté (6%) et plus rare en utilisant un système de sacs payant (2%)iv (plusieurs méthodes sont parfois combinées).

Ainsi, malgré des résultats encourageants là où la tarification incitative est appliquée, le manque d’homogénéité au niveau national ne permet pas l’obtention de résultats globaux plus satisfaisants et rend complexe la mesure statistique des quantités collectées (quelle unité retenir ?), et la maîtrise des flux financiers liés aux déchets.

Un besoin d’harmonisation des responsabilités publiques

L’organisation du territoire en matière de responsabilités de gestion des déchets est peu lisible pour le citoyen et l’empilement de quatre échelons administratifs (commune, intercommunalité, département et région), aux compétences partagées et financements croisés, peut également nuire à l’efficacité de l’action publique en matière de gestion des déchets. Il est souvent fait référence à cette organisation par le terme de « millefeuille territorial ». Bien que la gestion des déchets soit une problématique locale, une harmonisation des responsabilités appliquée à l’ensemble du territoire serait profitable sous plusieurs points de vue : elle limiterait la dilution des responsabilités publiques, faciliterait la communication auprès des usagers, ou encore elle permettrait la mise en commun des moyens financiers et des outils de valorisation des déchets.

La situation avant l’été 2015 était la suivante : les communes étaient compétentes pour la gestion et la prévention des déchets des ménages. Elles pouvaient transférer à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte tout ou partie de la compétence de collecte et de traitement de ces déchets, et au département les opérations de traitement[vi]. En fonction de ces transferts de compétences, l’autorité gérant les déchets ménagers et assimilés était libre de recourir à ses propres moyens humains et matériels (en gestion directe ou en régie) ou d’en confier la prestation à une entreprise, selon des formules diverses de gestion (marchés publics ou délégations de service public). En 2014, un département sur deux exerçait la compétence « traitement des déchets », et des expériences de mutualisation conventionnelle se développaient également au plan interdépartemental. Par ailleurs, le préfet possédait des pouvoirs de décision et de contrôle qui peuvent le conduire à rendre des arbitrages en matière d’équipement. Ainsi, la notion même d’ « autorité compétente » est devenue floue du fait de la possibilité de transfert de compétences, et de la complexité du schéma local de gestion des déchets.

Pour atteindre les objectifs fixés par la règlementation et pour le bon fonctionnement de l’ensemble de la filière, la Cour des Comptes[vii] recommandait notamment en 2014 une redéfinition des compétences des différents acteurs de la chaîne. Cette recommandation, propre à la filière déchets, a été intégrée à la loi sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (loi NOTRe), promulguée le 7 août 2015, après de nombreux débats.

Pour casser le « millefeuille territorial », il est attendu une simplification et la clarification du champ de compétences des acteurs publiques, qui renforce notamment les responsabilités régionales. Ce seront désormais les régions, et non plus les départements, qui seront en charge de l’élaboration des plans régionaux de prévention et de gestion des déchets (PRPG)[viii]. Toutefois, les collectivités ou regroupements de communes restent les responsables de la mise en œuvre du service d’enlèvement des ordures ménagères. Les attentes sont également fortes concernant l’amélioration des connaissances de la filière, grâce à l’article 9 de la loi qui oblige les régions à transmettre leurs informations concernant les quantités de déchets. La collecte et le traitement des déchets ménagers et assimilés seront de la responsabilité des communautés de communes et communautés d’agglomérations à partir du 1er janvier 2017.

Ces changements ont pour but de limiter l’éparpillement des compétences et ainsi d’apporter plus de cohérence à l’échelle du territoire. Une ambition à nuancer au regard des décisions prises à l’échelle régionale qui devront être transmises et mises en œuvre à l’échelle communale. Il faudra attendre l’élaboration des premiers plans régionaux pour juger des bénéfices pouvant être attendus de cette loi. Par ailleurs, si l’homogénéité pourra plus facilement être atteinte au niveau régional, une hétérogénéité au niveau national pourrait persister.

 

La transformation de la filière de gestion des déchets est un chantier en cours. La loi de Transition Energétique pour la Croissance Verte, comme la loi NOTRe, pourraient favoriser l’équilibrage sur le territoire ; toutefois, afin de développer une connaissance plus fine de la filière et donc de faciliter l’amélioration de l’efficacité opérationnelle de la filière, d’autres solutions complémentaires peuvent être envisagées.

D’abord, la diffusion à toutes les collectivités des « bonnes pratiques », qui permettraient d’appuyer la mise en œuvre des programmes locaux de prévention (PLP) et de gestion des déchets. Des outils de gestion appropriés peuvent aussi favoriser l’homogénéité du territoire, comme par exemple la généralisation d’un outil de comptabilité analytique normé : ainsi, l’ADEME déploie actuellement un outil de comptabilité analytique spécifique aux déchets, nommé ComptaCoût®. Cet outil pourrait permettre d’affiner la connaissance par l’usager et la capacité de pilotage des décideurs publics.

Il pourrait également être pertinent de rendre obligatoire la tenue d’un budget annexe, ou encore l’adoption d’une méthodologie unique pour déterminer de manière optimale les parts fixes et variables des différents types de financements, en tenant compte des circonstances locales et en fixant des règles simples et efficientes. La diffusion d’outils de mesure et de calcul, le partage de la connaissance et la rationalisation des responsabilités de la filière pourront ainsi être autant de leviers permettant d’atteindre les objectifs ambitieux de 2020 et au-delà.

 

Sia Partners

 

[v] Déchets ménagers Efficacité de la tarification incitative, 2016, par le Ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie

[vi] Article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT)

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