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16/01/2017

Transformer les contributions fiscales pour soutenir la croissance des énergies renouvelables électriques

Les engagements politiques français portent de belles ambitions pour le développement des énergies renouvelables. Selon la loi de transition énergétique pour la croissance verte adoptée en juillet 2015, les énergies renouvelables devront représenter 40% de la production d’électricité d’ici 2030, en portant le parc éolien à 37 GW et le parc photovoltaïque à 24 GW. Pour permettre leur émergence et leur développement, les énergies renouvelables disposent d’incitations : subventions de l’ADEME, appels d’offre, ou encore tarifs de rachat. Ces derniers sont financés par la contribution au Service Public de l'Électricité (CSPE). Si les tarifs de rachat sont amenés à disparaître pour être remplacés par le nouveau complément de rémunération, ces derniers ont été négociés pour une durée allant de 15 à 20 ans. Aussi, ce mécanisme restera lié à la fiscalité de l’Etat jusqu’à horizon 2030. Quel a été l’impact des mesures prises dans les dernières années sur les finances publiques ? Quelles sont les évolutions et dispositifs fiscaux apportés pour pérenniser le financement du renouvelable ? 

LA CSPE EN 2016, UN DÉFICIT DE RECOUVREMENT CUMULÉ DE PLUS DE 3,3 MILLIARDS D’EUROS DEPUIS 2002

En 2015, le mécanisme de soutien aux énergies renouvelables représentait 64% de la Contribution au Service Public de l'Électricité (CSPE) avec 4,04 milliards d’euros. Ce soutien se décompose en deux instruments fiscaux incitant le développement de nouvelles capacités :

• L’obligation d’achat : l’opérateur historique est soumis à une obligation d’achat de la production d’énergies renouvelables à un tarif fixé par arrêtés ministériels après avis de la CRE. Étant plus élevé que le prix de marché et fixé sur une longue période, le prix de rachat garantit un revenu suffisant pour l’investisseur afin d’atteindre une rentabilité cible. Il ne subsiste désormais que pour les faibles puissances depuis le décret du 27 mai 2016.

• L’appel d’offre : le candidat à l’appel d’offre propose un tarif de rachat auquel sera rachetée son électricité produite, si son projet est retenu. A la différence de l’obligation d’achat, la quantité d’électricité bénéficiant du tarif de rachat est fixée contractuellement.

 

Depuis 2012, le plafonnement de l’augmentation de la contribution unitaire à 3 euros par MWh par année n’a pas permis de suivre la forte augmentation des charges. En 2015, l’écart entre la contribution proposée par la CRE (pour équilibrer recettes et dépenses) et la contribution appliquée a atteint 6,4 euros par MWh. EDF, le principal créancier de la CSPE, a ainsi subi 3,3 milliards d'euros de défaut de recouvrement cumulé depuis 2002, une somme considérable pour le premier énergéticien français.

Le montant global de la CSPE s’est accru ces dernières années : de 1,8 milliards d'euros en 2008, la CSPE a atteint 6,3 milliards d'euros en 2015, soit une croissance moyenne de 19,3% par an.

Le soutien aux énergies renouvelables (EnR) représente 82% de l’augmentation de la CSPE entre 2008 et 2015, contre respectivement 12% et 6% pour la péréquation tarifaire (hors EnR) et les dispositifs sociaux. La filière photovoltaïque et, dans une autre mesure l’éolien, ont concentré la majeure partie de l’augmentation des charges relatives aux EnR.

 

DES SURCOÛTS LIÉS À LA BAISSE DE PRIX SUR LE MARCHÉ DE GROS ENTRE 2008 ET 2015

De par la façon dont elle est calculée, la contribution au développement des EnR est influencée par le prix de marché de l’électricité. En effet, pour un volume d’électricité donné, la charge de service public correspond à la différence entre le prix de rachat de l’électricité et un prix de marché, le tout multiplié par le volume racheté.

Au-delà de l’augmentation des volumes d’électricité renouvelable, la baisse du prix du marché de gros de l’électricité a eu un fort impact sur le montant global de la contribution publique. En effet, entre 2010 et 2014, le prix de gros de l’électricité a chuté de 47,4 à 34,7 euros par MWh en moyenne, soit une baisse moyenne de 7,5% par an. Ainsi toutes choses égales par ailleurs, la baisse du prix de l’électricité sur les marchés a occasionné un surcoût de 1,2 milliards d'euros à la collectivité.

En parallèle, les prix de rachat moyens des énergies renouvelables ont tous augmenté, mis à part pour la filière photovoltaïque où le prix de rachat était initialement très attractif. En effet, les tarifs de rachat de l’énergie photovoltaïque ont constitué une bulle fiscale, du fait du niveau élevé du tarif face aux coûts de production de plus en plus faibles de la filière.

La divergence entre le prix de marché et le tarif de rachat justifie 39% de l’augmentation des contributions aux énergies renouvelables, l’autre levier étant l’augmentation des volumes d’énergie renouvelable produits. La priorité à l’injection des renouvelables provoque nécessairement une diminution mécanique des prix lors de l’arrivée massive de ces énergies renouvelables sur les marchés de l’énergie, conduisant donc à une hausse de la contribution publique.

 

DE NOUVELLES RÉFORMES FISCALES POUR COMBLER LE DÉFICIT DES RECETTES

La réduction du déficit de la CSPE a été entamée en 2015, grâce aux augmentations successives de la contribution unitaire. Le déficit de recouvrement d’EDF devrait ainsi être diminué de 2,1 milliards d’euros entre 2014 et 2016. Cependant, un déficit fiscal cumulé de 3,3 milliards d'euros est encore à prévoir d’ici la fin 2016. Pour atteindre l’objectif de production EnR fixé en 2020, Sia Partners estime à plus de 9 milliards d'euros les recettes fiscales supplémentaires nécessaires au comblement du déficit et au financement des tarifs de rachat jusqu’à 2020 compris. Des réformes fiscales ont été menées dans ce sens en 2016 et sont à prévoir en 2017. Elles s’articulent en deux axes majeurs : le transfert de la CSPE à l’ancienne TICFE (Taxe Intérieure sur la Consommation Finale d’Electricité), et un prix plancher du carbone pour les centrales thermiques.

Depuis le 1er janvier 2016, la TICFE, rebaptisée ensuite CSPE, a absorbé la CSPE « 2015 ». L’ancienne TICFE passe donc de 0,5 euro par MWh à 22,5 euros par MWh. Ce transfert a étendu l’assiette de base de la CSPE, afin de prendre en compte les consommations pour toutes les puissances. En effet, les dispositions d’exonération relatives à la “CSPE 2015” disparaissent : le plafonnement à 627 783 euros par site et à 0,5% de la Valeur Ajoutée pour les sociétés industrielles consommant plus de 7 GWh d'électricité.

Toutefois, des exonérations totales et des tarifs réduits compris entre 0,5 et 7,5 euros par MWh sont prévus pour la nouvelle CSPE. Ainsi, seuls les gros consommateurs non concernés par les exonérations totales devront davantage participer à la CSPE. In fine, les restrictions limitent donc l’impact du changement d’assiette sur les recettes de cette taxe. Son prélèvement par les services de douane de l’Etat permettra toutefois un meilleur contrôle budgétaire.

 

UNE TAXATION CARBONE POUR FAVORISER LE RENOUVELABLE

Au-delà de l’augmentation des prélèvements auprès des consommateurs d’électricité, une autre solution consiste à accentuer la fiscalité sur les consommateurs d’énergies fossiles, à commencer par les centrales thermiques productrices d’électricité. Ainsi, lors de la dernière conférence environnementale en avril dernier, le chef d’Etat a proposé la mise en place d’un prix plancher du carbone pour les centrales thermiques productrices d’électricité dès 2017. Pour réduire le recours aux énergies fossiles, notamment le charbon, un cours actuel du CO2 sur le marché carbone européen autour de 8 euros par tonne n’est pas suffisamment élevé. La France propose donc d’établir un prix plancher d’environ 30 euros par tonne d’ici 2017. Ce montant permettrait de compenser le différentiel de l’ordre de 10 euros par MWh entre le coût de production d’un kWh avec du charbon et avec du gaz. Cependant, ce projet ne permettrait pas de dégager des recettes fiscales suffisantes pour remplacer les augmentations de CSPE. En effet, les recettes fiscales seront limitées par la chute de la production des centrales thermiques. Selon le Ministère de l’Environnement, l’objectif serait de réduire de 95% la production électrique issue du charbon et de 70% celle issue du gaz. En supposant la production électrique thermique constante par rapport à 2016, ainsi qu’un prix à 30 euros par tonne de CO2 les recettes fiscales seront de l’ordre de 500 millions d'euros/an. Or, malgré ces hypothèses fortes, ce montant reste éloigné des 800 millions d'euros nécessaire pour compenser une absence de hausse de la CSPE en 2017.

Si le plafonnement de la hausse de CSPE est maintenu, la taxation de l’ensemble des consommateurs de combustibles fossiles apparaîtrait alors comme l’ultime levier pour financer les énergies renouvelables électriques. En effet, la CSPE réduit la compétitivité de l’électricité par rapport aux énergies fossiles, alors même que la production électrique est bien moins émettrice de gaz à effet de serre que les énergies fossiles. Les hausses prévues de la contribution énergie climat (CCE), à 30,5€/t CO2 en 2017 et 56€/t CO2 en 2020 (amendement au projet de loi de finances 2015), pourraient contribuer au financement des énergies renouvelables. Alors, une part des recettes de la Taxe Intérieure de Consommation sur les Produits Energétiques (TICPE), impactant notamment les prix des carburants, serait reversée au budget de la CSPE. Le financement des énergies renouvelables électriques se trouverait donc lié à d’autres postes budgétaires : efficacité énergétique ou encore Crédit d'Impôt pour la Compétitivité et l'Emploi (CICE). Cela marquerait un renversement significatif du concept de la CSPE : d’une aide au renouvelable supportée par les consommateurs d’électricité, elle deviendrait une pénalisation indirecte des moyens polluants. Cette extension de l’assiette va dans le sens de l’effet incitatif de la CSPE, mais implique toutefois une décorrélation entre les payeurs et les consommateurs d’électricité. Le sujet sensible du prix à la pompe pourrait donc être un frein à l’application de cette nouvelle possibilité, déjà évoquée en 2015 mais pour l’instant toujours écartée.

 

Retrouvez cette analyse et beaucoup d’autres dans le Magazine Énergie Outlook 2016, consultable sur notre blog.

 

Sia Partners

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