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14/11/2016

Quel rôle pour le marché EU ETS d’ici 2030 dans la transition énergétique ?

Depuis 2012, le prix de la tonne de CO2 se maintient à un niveau faible sur le marché de l’European Union Emission Trading System1 (EU ETS) et n’incite pas les industriels des 12 000 installations concernées à repenser leur business model. La formation de ce prix bas est tout à fait rationnelle, les objectifs de réductions d’émissions fixés par l’Union européenne à l’horizon 2020 pour ces installations furent atteints … dès 2014. Le rôle de l’ETS passé et à venir pose toutefois question. En effet, la baisse des émissions n’est pas la conséquence du signal prix incitatif de l’ETS, mais d’autres facteurs. Le mécanisme de réserve de stabilité (MSR) qui sera opérationnel en 2019 est sensé résoudre le problème de l’excédent de quotas à l’origine des prix bas, mais sera-t-il suffisant pour atteindre un signal prix élevé ?

Pour relever et encadrer efficacement les prix de l’ETS dans un futur proche, le gouvernement français a proposé d’instaurer un corridor de prix. L’accueil mitigé de cette proposition témoigne des écarts de positions entre les pays et entre les secteurs industriels au sein de l’UE, et de la difficulté à partager des ambitions communes sur les moyens à mettre en œuvre pour lutter contre le changement climatique.

Entre 2005 et 2016, le constat est un effondrement du prix de la tonne de CO2 sans perspective de renforcement à moyen terme

Un signal prix fort de la tonne de CO2, avec une trajectoire lisible, donne à un marché de CO2 son rôle de conducteur de la transition énergétique dans la mesure où les industriels peuvent intégrer cette composante coût dans leur plan stratégique et innover dans de nouvelles activités économiques bas carbone (voir l’article Sia Partners « COP21 : un prix du carbone mondial pour financer la lutte contre le changement climatique ? »). Mais jusqu’à maintenant, l’ETS n’a pas donné le signal prix fort attendu. En 2006/2008, le future EUA2 (+2Y) a oscillé entre 15€/tCO2 et près de 30€/tCO2. Au 15 septembre 2016, le prix spot de l’EUA cotait à 3,97€/tCO2 sur l’EEX, le future (+2Y) cotait à 4,06€/ tCO2.

Pourquoi le signal prix s’est-il affaibli ? Les quantités prévisionnelles de quotas à allouer annuellement aux industriels de l’ETS jusqu’en 2020 furent fixées dès 2008 par un plafond dégressif, mais sans possibilité d’ajustement ultérieur. Or entre 2008 et 2012, les quantités de quotas allouées se révélèrent bien supérieures aux émissions réelles. A cela se sont ajoutés des quotas issus des mécanismes de compensation avec des pays non européens3. Chaque année les industriels ont ainsi pu stocker leurs quotas non utilisés pour les années suivantes par le mécanisme du « banking »4. Un excédent cumulé de 2 milliards de quotas s’est formé et se maintient jusqu’à aujourd’hui. A titre de comparaison, cette quantité est supérieure au total des allocations annuelles. La demande sur le marché EU ETS est ainsi devenue structurellement très faible entrainant une chute de moitié du prix de l’EUA en 2008, puis une dégringolade en 2012. Il stationne depuis sous les 10€/tCO2 et il ne devrait pas les dépasser avant au moins 5 ans.

Une étude de la CDC Climat5 analyse les causes de la baisse des émissions du secteur ETS entre 2005 et 2011.  Le signal prix de marché a eu un effet presque nul. Cette baisse résulte pour environ 40% du développement des énergies renouvelables, 30% de la crise économique, 20% à 10% de l’amélioration de l’efficacité énergétique et d’environ 20% des effets de substitution d’énergie par le prix entre le charbon et le gaz.

L’UE a tenté de résorber l’excédent avec le « backloading6 ». Critiqué lors de son lancement (voir l’article « Marché du CO2 : Le backloading ne sauvera pas le SCEQE »), le bilan est mince : entre juillet 2014 et septembre 2015, la réduction d’environ 700 millions de tonnes des volumes mis aux enchères n’a fait passer le prix de l’EUA que de 6€/tCO2 à 8€/tCO2. 

La décision la plus ambitieuse fut la mise en service d’un mécanisme de réserve de stabilité votée par le Conseil européen et le Parlement européen le 6 octobre 20157

Le mécanisme de réserve de stabilité (MSR) débutera en 2019. Il vise à réduire le nombre de quotas en circulations (l’excédent) de façon accélérée (-12% d’allocations annuelles si l’excédent est >833 millions de tCO2). Et, si l’excédent devient trop faible (<400 millions de tCO2), des quotas sont réinjectés (jusqu’à 100 millions de tonne de CO2).  D’une façon plus globale, sa fonction est de maintenir un équilibre entre l’offre et la demande pour soutenir le prix.

Selon une étude économétrique menée par I4ce8, l’institut de recherche climat formé par la CDC Climat et l’AFD, avec le MSR, l’excédent baisserait d’un niveau de 2 milliards de tCO2 en 2020 à 500 millions de tCO2 en 2030. Toujours selon le même scénario, le prix sur le marché EU ETS remonterait à 15€/tCO2 en 2030. Enfin, l’étude estime que le plafond de quotas alloués restera supérieur aux émissions réelles jusqu’en 2025.

A 15€/tCO2 à l’horizon 2030, le MSR parait insuffisant pour redonner un signal prix fort au marché ETS.  Une étude de l’ADEME et de RTE9 publiée en mars 2016 montre qu’à 30€/tCO2, le MWh produit par la plupart des centrales à charbon ou à lignite (exceptées les centrales à charbon avec un rendement inférieur10 à 40%) reste toujours moins cher que le MWh produit par n’importe quelle centrale à gaz. A 100€/tCO2, les centrales à gaz deviendraient toutes plus compétitives que les centrales à lignite ou à charbon.

Cette étude a servi à appuyer la décision du gouvernement français de déployer un prix plancher de la tonne de CO2 à 30€/tC02 dès 2017 dans le secteur électrique, à l’instar du Royaume-Uni qui dispose d’un prix plancher depuis mars 2013.

Au-delà de l’initiative d’un prix plancher national, la France a pris position au niveau européen pour instaurer un corridor de prix sur l’ETS

Cette mesure change en profondeur le mode de régulation de l’ETS qui s’est toujours faite par les volumes. Le renforcement rapide et à un niveau élevé du prix de la tonne de CO2 est notamment soutenu par des énergéticiens tels que Total ou Engie qui misent sur le développement du gaz, mais aussi par plusieurs grands producteurs d’électricité européens11 qui subissent l’atonie des marchés de gros de l’électricité. La hausse de la composante carbone dans les coûts de production des centrales thermiques se répercuterait sur les marchés de gros de l’électricité par un prix plus élevé sur la pointe et semi base, et augmenterait la rente infra marginale des systèmes de production de base les moins émetteurs de CO2. En l’occurrence, les MWh produits par les centrales nucléaires se vendraient en moyenne plus chers, une manne bienvenue pour le secteur.

La partie est toutefois mal engagée. Une majorité d’Etats européens s’oppose au corridor de prix. L’Allemagne qui produit essentiellement son électricité à base de charbon (43% du mix électrique en 2015) se désengage du nucléaire et veut remplacer très progressivement le charbon par les renouvelables. Elle souhaite maintenir une régulation prudente de l’ETS par les volumes12. En outre, certains pays et certains secteurs sensibles sont défavorables à tout rehaussement de leurs engagements sur l’ETS.  Ils souhaitent continuer à disposer de quotas gratuits et ils ont un intérêt à pouvoir continuer à acheter leurs quotas résiduels à bas prix. C’est le cas des pays d’Europe de l’Est récemment entrés dans l’UE entre 2004 et 2007, très dépendants du charbon (la part de la production à base charbon dans le mix électrique est supérieure à 80% en Pologne, 50% en République Tchèque, 45% en Bulgarie), qui reçoivent des allocations gratuites sur le secteur électrique. De même, les secteurs industriels, très émetteurs de CO2 et très exportateurs, exposés aux « fuites carbones » (cimenteries, aciérie, céramique, raffinage d’hydrocarbure), disposent d’une part importante de quotas gratuits dans leurs allocations.

L’UE tient largement compte de ces arguments. Le principe de prudence a toujours été de mise. Pour rappel, la directive fondatrice, 2003/87/CE, a donné comme rôle au marché EU ETS de contribuer à l’atteinte des engagements de l’Union européenne (objectifs de réduction des GES) « en nuisant le moins possible au développement économique et à l'emploi ».

En Juillet 2015, la Commission européenne a fait une proposition de révision des règles de régulation du système ETS post 2020. En substance, les évolutions portent sur les règles de calcul des allocations gratuites et les règles d’éligibilité à l’obtention d’allocations gratuites ainsi que la création d’un fonds d’innovation et d’un fonds de modernisation financé par les revenus des enchères. Mais, ces ajustements ne devraient pas relever le signal prix de l’ETS.

Selon toute vraisemblance, le prix sur l’ETS ne sera pas, à moyen terme, le conducteur de la transition énergétique européenne.  La réduction des émissions de GES continuera d’être portée essentiellement par des politiques énergétiques nationales. Cependant, les taxes et subventions nationales ne sont pas des outils économiques efficients pour un objectif global impliquant une multitude d’Etats. Elles sont peu lisibles, hétérogènes d’un pays à l’autre et elles peuvent être remises en causes par les gouvernements successifs. De surcroit, elles génèrent des prix de la tonne de CO2 inégaux qui peuvent être parfois très coûteux (jusque 800€/tCO2 pour certaines subventions aux énergies vertes selon l’OCDE13).

Enfin, la question du leadership est à considérer. L’Europe a choisi la stratégie d’une transition progressive par palier, certes ambitieuse (-40% d’émissions en 2030 par rapport à 1990), mais qui n’aura pas d’effet suffisamment entrainant sur le reste du monde. Alors que le 5ème rapport du GIEC laisse entendre qu’une accélération des efforts de réduction des émissions de GES est impérative, les objectifs isolés, disparates et non coordonnés apparaissent désormais insuffisants. L’économie mondiale va d’une façon ou d’une autre entrer dans un nouveau paradigme où la croissance ne sera plus corrélée à la hausse de la consommation d’énergie à base d’hydrocarbures et où le rapport entre émissions de CO2 et PIB ne va cesser de décroitre. Jean Tirole14 et de nombreux économistes considèrent que l’outil le plus efficace pour mettre en œuvre ce paradigme est la formation d’un prix de marché de la tonne de CO2 élevé au niveau mondial (voir l’article « COP21 : un prix du carbone mondial pour financer la lutte contre le changement climatique ? »). Il donnerait un cadre stable, compréhensible et incitatif sur la durée, aux acteurs publics et privés dans leurs décisions d’investissement, de production et de consommation. Un prix unique résoudrait le phénomène du « passager clandestin ». Les passagers clandestins sont les acteurs (pays, entreprises...) qui choisissent de continuer à polluer pour produire et consommer moins cher et qui profitent des coûteux efforts de réduction des émissions réalisés par les autres. Aussi, pour contrer le phénomène des « fuites carbone », Jean Tirole propose que l’Organisation Mondiale du Commerce puisse considérer les prix bas du carbone comme du dumping devant être sanctionné.

20 ans après le protocole de Kyoto, l’Europe, fer de lance de la transition énergétique au début des années 2000, maintient, à travers ses décisions sur le marché ETS, une posture prudente. En se privant de concrétiser de hautes ambitions, elle semble marquer le pas et laisser sa place vacante pour conduire le reste du monde dans l’étape charnière qui mènera à une économie décarbonée.

Sia Partners

Notes & sources

1 Connu en français sous l’appellation «  Système Communautaire d'Echange de Quotas d'Emission » (SCEQE)

2 European Union Allowance : quota de tonne de CO2 cotée sur le marché EU ETS

3 Les crédits KYOTO sont des crédits qui peuvent s’ajouter aux EAU et qui sont générés par des projets MDP (Mécanismes de Développement Propres) dans les pays en développement ou MOC (Mise en Œuvre Conjointe) dans des pays développés.

4 Le banking est la possibilité de conserver ses quotas non utilisés pour une année postérieure.

6 Le backloading consiste à retirer des allocations 900 millions de tonnes de quotas entre 2013 et 2016 (400 en 2014, 300 en 2015 et 200 en 2016) et à réintroduire ces quotas en 2019 et 2020.

10 Rendement d’une centrale thermique : proportion de la chaleur dégagée par le combustible qui est transformée en électricité

14http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/03-2.pdf Jean Tirole « Prix du carbone : une coalition pour le climat » 10 juin 2016

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